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財政 「平成の大合併の成果について問う」④

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問４

平成の大合併を総括するにあたり、それぞれがお互いに制度を生かした整備がすすめられたと考えたいし、旧合併6町という重荷を背負わされたかのごとき受け止め方はこの際払しょくしなければと思うが、改めて市長のお考えをお伺いする。
　またこれからは合併地域ということではなく、地域経営の永遠の課題である中心部と周辺部の調和・共生という観点から行政課題に取り組んでいただきたい。つまりは周辺地域への施策の充実ということである。
　そう考えると１０年１５年ほど前まで有力な雇用の場であり、経済の中心である役場があった旧町はコンパクトに生活が完結するためのインフラが整った魅力的な地域です。土地も安くさほど密集していない過ごしやすい居住環境、地域共同体の繋がりは今後の地域包括ケアの仕組みの土台となり安心安全な生活環境です。市周辺部にこうした地域があることで、本市は重層的に厚みを増し、社会の安定につながります。この地域内で生活するだけなら何の不便もありませんが通勤通学大病院への移動がとても不便で、要するにコンパクトプラスネットワーク型の地域づくりにおけるネットワークの課題です。
　そこで、現状を打破する意欲的な社会実験を行っていただきたい。一例は芳井町の大渡橋・妙観寺トンネル経由皆瀬・大野行きの通勤通学バスの開設を提案したい。また、２０２７年西九州道の佐々までの４車線化が実現しましたら江迎町から志方線を経て佐々インターで西九州道に乗り込むバス路線、また２０２２年、板山トンネルが開通いたしましたなら、世知原から直接板山トンネルを通るバス路線、これが実現できたならばそれぞれの地域は佐世保市中心部から公共交通で３０分ほどの時間距離となり、もはや周辺部ではなくなります。
　また広域連携で平戸市発、あるいは松浦市発で特急や急行といったバス路線が先ほどのルートを通れば本市へのアクセスを３０分短縮でき、それはとても画期的なことです。これは地域公共交通という社会資本と道路網整備という社会資本が掛け算をすればできることなのでしょうが、なんと地域公共交通は国民の財産である利便性の高い道路網を活用し住民への利便性の向上にチャレンジする様子もないようです。ならば政治が動く使命であるとも思いますので、ご検討いただきたい、市長のお考えをお伺いいたします。

回答４

（市長答弁）

平成の大合併の総括でございますが、合併時に、新市として一体化するためのまちづくり計画を作成し、その計画に基づき、合併特例債など国の財政支援制度を活用しながら、旧６町内では光通信回線や地区公民館、公園などを整備したほか、旧市内でも西部クリーンセンターや中央保健福祉センターなど新市の広域を所管する既存施設の機能強化を図りました。

具体的には、計画に基づき６９事業の実施について検討いたしましたところ、平成３０年度末までに５３事業が完了、実施中のものを含めますと６１事業に着手しており、事業の着手率は約８８％、事業費ベースでは約５４０億円の事業を実施していることから、ソフト・ハード両面において新市一体化が一定進んだものと捉えております。

なお、昨年度までに着手に至っていない８事業のうち２事業は今年度から着手しており、残りの６事業につきましては、着手に向けた準備に期間を要していることや、緊急性や費用対効果を検討した結果、他の事業を優先していることなどの理由から未着手となっているものでございます。

そのほか、小佐々町での大型工業団地整備から始まった企業誘致や、“とらふぐ”やお茶などによる戦略産品の充実、日本本土最西端の地をはじめとする観光資源の充実など、合併によるスケールメリットにより大きく進捗した事業も数多くあり、その効果を新市全体で共有できましたことは合併の大きな成果であり、それぞれの地域の方々が、新市のまちづくりに対して真剣かつ前向きに取り組まれた結果であると感じているところでございます。

「今後の合併地域においては、市の中心部と周辺部の調和・共生という観点から行政課題に取り組むべき」という議員からのご指摘は、私も全く同じように受け止めているところであり、合併地域という考えに捉われることなく、それぞれの地域の特色や実状を勘案しながら、地域に必要とされる振興策を講じてまいる考えでございます。

そのような中で、コンパクトプラスネットワーク型の地域づくりに向けた公共交通における社会実験の検討をということでございますが、議員におかれましては、令和元年９月議会においても、妙観寺トンネル、西九州自動車道など既存の交通インフラを利用した速達性に優れた公共交通についてご提案をいただいたところでございました。

一方で以前から、バス事業再編に係る住民説明会などにおいては、人口が集積する一部地域内での循環バスの提案をいただいた経緯もございました。

今回、このようなご提案をそれぞれいただいたこともあり、「地域核と都市核間の速達運行」及び「地域核内循環運行」といった新たな運行形態を効率的に検証するといった観点から、相浦地区をモデルとして、この二つの運行を組み合わせた路線を想定し、バス事業者への運行委託による社会実験を新年度予算に計上したところでございます。

これは令和２年１０月から令和３年３月までを実験期間とし、通勤・通学を除いた、買い物や通院などのお出かけ支援を目的として、午前１０時頃から午後４時頃までの１日４往復程度の運行を想定いたしております。

なお、西九州自動車道を運行する場合には、運行に関して一定の制限があるため、バス事業者と調整しながら路線の設定を行うこととなりますが、この実験を通じて、利用状況や路線の有効性などを検証してまいりたいと考えております。

この社会実験の検証結果を参考として、他の地域への社会実験の拡大、延いては本格運行の可能性なども視野に入れながら、議員ご質問のコンパクトプラスネットワーク型の地域づくりに向け、持続可能な公共交通と交通インフラの活用方策について取り組みを進めてまいる所存でございます。

財政 「平成の大合併の成果について問う」③

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問３

私は合併にかかわる政策と合併地域それぞれの財政が、本市財政に一定の役割を果たしたと考える。先ほどの合併特例債や合併市町村振興基金による事業の他にも、合併算定替えの効果として、平成１７年から令和元年までの１５年間で累計３５４億円という財源を生み出している。また旧町が合併時に持ち込んだ基金がありますが特定の目的の基金で２６億、それとは別に財源調整２基金に６町で３２億組み込まれている。現在の佐世保市の財源調整２基金は平成３０年度末で９０億ほど、それを引けば５８億ほどです。例年２５億ほどが年初に一般会計へ繰り入れられ年末に基金へ戻され、民間企業ではつなぎ資金のような役割も担っていますが、５８億のうちの２５億か、９０億のうちの２５億かということは気持ち的に大きいものがあると思います。本市財政の厚みとはいえないまでも若干のゆとりは作っているのではないかと思う。合併による財政的な効果をどのように考えるか。

回答３

（財務部長答弁）

旧町と合併したことによって本市財政は厚みを増したのではないか　とのご質問に対し、お答えします。

合併時に引継いだ基金については、平成１７年度の４町との合併の際に約３８億円、平成２１年度の２町との合併の際に約２０億円を新市の財源調整２基金または特定目的基金に引継がれております。

これらの基金のうち、旧吉井町の法師山トヨ「夢」基金や旧世知原町の金子奨学基金、特定農山村地域活動支援基金、旧宇久町の肉用牛振興基金、旧江迎町の施設整備基金などは、合併後も合併前の目的に沿って活用いたしております。

財源調整２基金については、旧６町との合併により、約３２億円を引継いでおり、特殊要素を除く実質的な財源調整２基金残高の標準財政規模に対する割合で申しますと、合併前の平成１６年度が約１２％であったのに対し、平成３０年度が約１４％となっております。

合併にあたっては、基金のほかに、市債も同時に引継ぐことになります。引継ぎ後の市債残高は、平成１７年度の合併においては、約９８０億円から約１，１７１億円、平成２１年度の合併においては、約１，１１１億円から約１，２０９億円となっており、６町合計で約２９０億円を引継いでおりますことから、合併による財政的な効果としては、基金と市債を合わせた評価になると考えております。

財政 「平成の大合併の成果について問う」②

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問２

合併算定替えが終了することにより財政状況が厳しくなるとの表現を時折聞くが、これは合併地域を含みこんだ今後の市の財政運営は、合併算定替えによる特別の制度をもってしなければ維持することが困難である、特に旧町は行政コストが大きく、旧市に比して負担が大きくなるとも聞けるが、どのような認識なのか。

回答２

（財務部長答弁）

合併算定替終了後の財政状況について、お答えいたします。

平成の大合併は、地方分権の進展並びに経済社会生活圏の広域化及び少子高齢化等の経済社会情勢の変化に対応した市町村の行政体制の整備及び確立のため、自主的な市町村の合併の円滑化並びに合併市町村の円滑な運営の確保及び均衡ある発展を図りながら、合併市町村が地域における行政を自主的かつ総合的に実施する役割を広く担うことができるようにすることを趣旨・目的とし、国が定めた合併特例法によって推進されたものです。

そのなかで、先に述べました合併特例債による優遇措置に加え、市町合併後、当面は行政運営にかかる経費の急激な節減が困難であることを考慮し、合併した市町の普通交付税額が、合併しなかったと仮定した場合の額を下回らないようにする、一定期間の激変緩和措置として、合併算定替制度が創設されております。

合併算定替の効果額としては、平成１７年度の４町との合併時が約９億円でございましたが、平成２２年度の２町との合併時は約４０億円となっておりました。

本来、この約４０億円の交付税額が合併特例期間終了後の平成２７年度から縮減されていくものでしたが、合併した全国の市町村からの要望により、平成２６年度から交付税算定の見直しが行われ、合併時点では想定されていなかった財政需要が交付税算定に反映されたことで、その縮減額は約４０億円から約１３億円と約３割程度となりました。平成２７年度から始まった縮減により、令和元年度の実質的な算定替効果額は約４億円となっております。なお、令和２年度は１億円程度と見込んでおり、その効果額はほとんどない状況となっております。

合併地域を含む今後の市の財政運営は、合併算定替による特別の制度をもってしなければ維持することが困難であるという認識なのか　というご質問がございましたが、令和２年度で合併算定替が終了することを念頭に置き、合併算定替後の姿を見据えた財政運営のため、平成２４年２月に策定した第６次佐世保市行財政改革推進計画における、定員管理の適正化や業務の見直し等をこれまで着実に実行してまいりました。

これらの取組みにより、合併算定替終了後の令和３年度以降も、行政サービスの安定的な提供による財政運営ができる体制が整いつつあると考えているところでございます。

財政 「平成の大合併の成果について問う」①

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第６次佐世保市総合計画では第4章都市経営の取り組みの中に合併地域の振興というテーマがあり、そのもとに最後に佐世保市に最後に加わった江迎町鹿町町についてはいわゆる「新市基本計画」が作成された、という政策体系であった。第７次総合計画においては合併地域の振興というテーマ自体が無くる。

　私はそれでいいと思うのだが、本市においても総合計画が変わる時、新しい時代に入るにおいて改めて「合併」について総括したい。

問１

まず合併特例債、合併市町村振興基金による事業について、ともすれば合併に関わりなく使われているとの声もありますが、これまでの施策がどのように展開されたかをお尋ねする。　　

回答１

　（財務部長答弁）　

　合併特例債や合併市町村振興基金について、どのような事業に活用してきたのか　ということについてお答えします。

合併特例債は、元利償還金の７０％が交付税措置される有利な起債であり、公共施設等の整備や地域振興のための事業に対して充当することで、合併市町村を後押しするものでございます。本市では当初、合併特例債を活用して基金造成を行い、その果実によりソフト事業を行うものと、ハード等の整備に起債を直接充当するものに分けて、その両方を使いながら、本市における地域住民の連帯の強化や地域振興等に資する事業に活用することといたしました。

その基金が合併市町村振興基金でございますが、その後、総務省の通知により、起債の元金償還の範囲内において取崩しが出来ることとなったため、平成２６年度に条例改正を行い、果実運用型から元金取崩し型に変更し、本市の一体性の速やかな確立を図るため又は均衡ある発展に資するために行う公共的施設の整備事業などのハード整備にも活用してきたところでございます。

これまでの合併特例債を活用した事業としては、中央保健福祉センターや新西部クリーンセンター、吉井地区公民館・福井洞窟ガイダンス施設（仮称）の整備などがあり、合併市町村振興基金につきましても、当初は、地区協議会運営事業や合併地域まちづくり特別事業のソフト事業に活用してきましたが、平成２７年度以降については、光の道整備事業や世知原地区公民館講堂整備事業などのハード整備にも活用しております。

農林整備：河川 「国土強靭化と治山治水について問う」③

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１．   人工林については市有隣整備を通して隣接民有林の整備も進むが、一方で、広葉樹林、雑木林、里山が荒れている。どのように認識しているか。　また、ながさき森林環境税を原資とする県の事業に「環境保全林緊急整備事業（里山林整備）」というのがある。人家や農地と山林との間に管理された緩衝地帯：里山を整備することによってイノシシ被害や竹林侵入を防止する制度だが利用者・関係者の評価が極めて高いようだ。ついては、県と市で連携し、事業を推進していく必要があるが、市としてはどのように考えるか伺う。
　またイノシシによる農作物被害のためのワイヤーメッシュ防護柵設置もこのような環境整備と一体的に、線的な防護から面的な対応が必要である。その際防護柵においては現在1メートルの高さの防護柵を1.2メートルにする地域も増えているようだがいかように考えるか。

回答３

農林水産部長答弁

　広葉樹林、雑木林、里山などの現状及び環境保全林緊急整備事業についてお答えします。

　広葉樹林等が形成する山林においては、その大部分は主として自然の力によって成り立った天然林となっており、長年に亘り人による伐採等はほとんど行われていない状況と認識いたしております。

しかしながら、民家や農地付近の天然林の一部につきましては、長崎県において地元要望に基づき、ながさき森林環境税を活用した環境保全林緊急整備事業において里山林整備を行い、天然林の伐採が行われている状況もございます。

このながさき森林環境税は、平成１９年度から長崎県で導入され、平成２９年度から令和３年度までの５か年を第３期とされており、次期計画においては、平成３１年４月に国の森林環境譲与税が創設されたことに伴い、ながさき森林環境税の事業内容が重複とならないように、検証を行われると伺っております。

また、ながさき森林環境税を活用した里山林整備につきましては、事業対象であった人工林に加え、第３期目より里山の再生を図るために、新たに天然林の整備も事業対象とされているところです。

現在、市内の里山林について１箇所が整備済み、現在２箇所において施工中、１箇所において実施を予定されており、今後も事業が行われるものと考えております。

市としましては、保有し経営管理している人工林につきましては、今後も市有林施業を中心に整備を進めていきたいと考えております。また、広葉樹林などの天然林を含めた森林整備につきましても、今後、県のながさき森林環境税事業の動向等に留意しながら、県と協力し里山林整備の推進に引き続き努めてまいります。

最後に、防護柵についてお答えします。

イノシシによる農作物被害防止のため、国庫補助事業を活用し導入しておりますワイヤーメッシュ柵につきましては、現在、限りある予算の中で農家の皆様から要望される防護柵の数量を確保するため高さを１ｍとして対応しています。

議員ご指摘のとおり、柵を高くしますと比例して単価も上昇することから、その分設置する長さに影響を及ぼしますので、設置希望者の方々の要望など充分拝聴した上で、柔軟に対応してまいります。

農林整備：河川 「国土強靭化と治山治水について問う」②

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１．   強靭化とともにしなやかさで自然を受け止めるということになれば森林の包容力となるが、森林の整備についてお尋ねする。森林組合も合併して経営の安定と事業拡大が期待できるが、なかでも市有隣と隣接する民有林の計画的な整備は森林組合経営の大きな柱であった。今後の市有林・民有林整備についてどのように考えているか。

回答２

農林水産部長答弁

　今後の市有林・民有林整備についてお答えします。

現在、市有林につきましては、約１,１２０haございます。

本市と森林組合等において，市有林と周囲の個人有林と合わせた森林経営計画を策定した後、長崎北部森林組合と施業に係る契約を締結し、一体的に間伐等を行い、年間約４０haほどの事業規模で森林整備を進めています。

　議員ご案内の通り、令和元年７月の森林組合の合併により経営の安定が見込まれますことから、今後の森林整備につきましては、森林施業に係る事業量を段階的に拡大していくことが可能となるものと期待しています。

また、その市有林の事業量の拡大に伴い、周囲の個人有林の事業量も拡大していくものと考えておりますが、市有林周辺の個人が所有する森林の施業状況や国・県の補助金の確保、森林組合の担い手の確保などの課題も踏まえ、今後の適切な森林整備の規模について長崎北部森林組合と協議を行ってまいります。

農林整備：河川 「国土強靭化と治山治水について問う」①

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本市においても国土強靭化計画が策定され、強くしなやかな佐世保市が目指されることとなる。昨年は地元の江迎町も豪雨に見舞われ河川の氾濫や土砂崩れなど被害が大きかった。何点か気づいたことがある。その点を質疑することで、強靭化の一助としたい。

１．   本市強靭化計画において本市の特徴として急傾斜地や土砂災害の危険性が指摘されている。そこでその有効な手段として従来整備されてきた治山ダム、砂防ダムの本市地域における整備の状況はどのようになっているかについてお尋ねする。
　また、私は、豪雨のたびに石岩の類の河川への流入が増えたのでは治山ダムや砂防ダムに土砂が溜まることによってその機能が低下した結果ではないかと憂慮している。そのことで、河川内の田に水を入れるなど利水のための取水堰がかつては懐の深い水たまりがあった箇所に岩石瓦礫が埋まっている状況となっており、浚渫の必要を感じる。そこで、治山ダムや砂防ダム、河川内にある取水堰における今後の対応はどのように考えているかについても合わせてお伺いする。

回答１

農林水産部長答弁

治山ダムの整備状況および治山ダムの今後の対応についてお答えします。

治山ダムにつきましては、荒廃した渓流にダムを設置し、ダム上流部にある不安定な土石を堰きとめ、下流への被害防止を図ることと、渓流の安定を確保することにより、森林の維持・造成を併せて図ることを目的として設置されます。

治山ダムの設置は、国及び長崎県で実施されておりますが、本市域内に現在８７箇所設置されており、長崎県において維持管理を行われております。

　また、今後の対応といたしましては、県によりますと、治山ダムが飽和状態であると確認できた場合は、上流側または、下流側に治山ダムを追加施工することで対応し、上下流に適地がなく、緊急対応の必要性が認められる場合は、ダム背面の排土（浚渫）を検討し、対応されると伺っております。

　本市としましても、そのような対策を必要とする状況が確認できた場合は、県に働きかけていくこととしております。

土木部長答弁

　

砂防ダムと取水堰については、私の方からお答えいたします。

まず、砂防ダムにつきましては、森林の維持・造成を目的とした治山ダムに対し、土砂災害防止を目的として設置されます。

具体的には、長雨や集中豪雨などにより山腹が崩壊し河川や渓流に流れ落ちる「土石流」を直接受け止めたり、また、河川の勾配を緩やかにすることで、流水の勢いを弱めて河床が削られるのを防止したり、あるいは、砂防ダムに土砂を貯めることで、両岸の山すそを固定して山腹崩壊を防ぐといった働きがございます。

このような砂防ダムは、県において整備が進められており、本市域内に約６０基設置されているとのことでございます。

また、今後の対応につきましては、県によりますと、砂防ダム直上の堆積状況及び、上・下流の荒廃や土石の状況、あるいは、下流側の保全人家状況などを総合的に判断し、今後、計画以上の土石の流下による被害が想定される場合は、新規砂防ダムの設置や浚渫について検討を行い、適切な防災機能の確保に努めていくとのことでございます。

なお、令和２年度から新たに創設される「緊急浚渫推進事業」は「砂防」にかかる浚渫も対象となるようでございますので、今後、採択要件等詳細な情報がわかり次第、当事業の活用が可能な場合は積極的に活用し、さらなる防災・減災対策に取り組んでいただくよう、県に働きかけていきたいと考えております。

次に、取水堰につきましては、一般的には、河積が阻害され、洪水の流下になんらかの影響が及ぶこととなりますが、河川の利水機能を増進するためには不可欠な施設であるため、治水上の支障を最小限にとどめるよう十分配慮し、河川管理者の許可のもと設置されるものでございます。

したがいまして、取水堰への土砂等の堆積により治水上支障をきたす場合は、原則、設置者において対策を講じていただく必要がありますが、河川管理者において緊急性が高いと判断した場合は、土砂等の撤去などの対策を実施する場合もあります。

学力向上と学期制変更について問う。⑩

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　２学期制から３学期制に戻した学校において、通知表については年に２回とするなどの工夫をした学校もあるようですが、この「方針決定」の文章においては「１年を３つの学期に区切り、短い評価スパンで通知表により保護者に評価情報を伝える」など今後移行期間において自由に検討した方が良いようなことにも踏み込んである。また学力向上対策という政策の検証なしに断じてある「学校２学期制の限界」という言葉、これは何を意味するのでしょうか。

問９

　ぜひこの「方針決定」なる文章は撤回され、改めて３学期制への移行についてしっかりとした整理をして丁寧な文章を作成されることを望みます。教育長の見解を求めます。

回答９

議員ご指摘の文言（「１年を３つの学期に区切り、短い評価スパンで通知表により保護者に評価情報を伝える」）につきましては、今後の方針を示した文言ではなく、元々の３学期制が有していた特徴を記したものであり、令和４年度からの新たな３学期制の構築に向けましては、先程申し上げました準備委員会において、自由な議論のもと研究を深めてまいりたいと考えております。

また、「２学期制の限界」という言葉の意味についてもお尋ねがございました。

教育委員会といたしましては、学校現場の２学期制構築に向けた真摯な取組を評価するとともに、生み出された多くの成果は十分に認識しているものの、当初に期待していた学力向上についての成果や保護者の意識、また、全国的な２学期制施行学校数を大きく増加させるまでには至らなかったということでございます。

最後に、方針文書に対する私の見解についてでございますが、本文書は、昨年８月の学校学期制検討委員会からの答申を受け、その後の協議を踏まえて「学期制を３学期制に改める」という方針を決定したことを示した文書でございます。

今後、準備委員会において、どのような３学期制を構築していくのかを検討するとともに、保護者をはじめ市民の皆様に周知を図っていく必要がございます。

その過程におきまして、新たな３学期制の目的、また、そのためのあり方等についての教育委員会の考えを改めて明示し、丁寧に説明していきたいと考えております。

学力向上と学期制変更について問う。⑨

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　２学期制の変更による成果の大きなものとしては子供たちの豊かな心、「自己肯定感」が増加したということが挙げられています。「確かな学力の育成」に課題があったこと、学力が低下したという事実に対し、学力向上対策という政策による議論を飛び越し学期制の問題とリンクしてしまうことにより、あたかも「豊かな心」と「確かな学力」の二者選択、あるいは優先順位の問題の様相を呈しています。

　そもそも豊かな心を育む、心を見つめる、その必要性は本市小学校における悲しい出来事の記憶が生々しい中で重点が置かれたことではないか。

　学期制が変わり繁忙極める学校現場において教師と子供、また子供同士の向き合う時間が減ることはないのでしょうか。もし何かがあったとき、子供はもちろんのこと家族、教師、校長、学校、とても不幸なことになる。

問８

　その時、本市教育行政も大きく信頼を失うことになる。その恐れはないか、お伺いする。

回答８

３学期制への変更により、教師が子どもたちと向き合う時間が減少するのではないかとの懸念についてお答えいたします。　

先程も申し述べましたとおり、学校２学期制は、子どもたちと向き合う時間の確保において大きな意味があったことは、教育委員会といたしましても十分に認識いたしております。新たな３学期制におきましても、「子どもたちと向き合う時間の確保」や「命の教育の充実」につきましては重視していく所存でございます。

来年度から、学校現場や保護者、学識経験者等から組織される準備委員会を設置し、これまで学校現場の努力によって生み出されてきた成果を生かしつつ、今後の社会状況の変化を踏まえた新たな３学期制の構築に向けて検討を重ねてまいりたいと考えております。