佐世保市の連携中枢都市圏の形成について 一問一答方式一般質問⑩

では、連携の効果が高いところから優先的に協議を進めると言う事になれば、どのような事が考えられるでしょうか。

 　と、その前に、今回の一般質問の導入部分について述べさせていただきます。今回の一般質問の大局観ともいうべきもの、またいわゆる「つかみ」、です。 
　以下、導入部分です。

　 昨年１２月議会においてハラスメントへの対策及びその相談体制の不備について一般質問を行った。その議会の終了前には提案を受けてハラスメント防止要綱を改正し、実効性の有るものにするよう進めるとの総務部長からの話がありました。迅速な対応は心地良く、これで救われる職員もいるのではないかと、安どしました。
　 昨年末、西高の上の原分町で、道路が凸凹して危ないとの意見を頂きました。さっそくスマホのラインで段差が分かるような写真を数枚送って頂き、午後２時ごろ、道路維持課に行って、通学路にもなっているのでと言う事で、補修のご相談をいたしました。その日の夜、その相談の方から、暗くてはっきりとはわからないが、ちゃんと補修してあるようだ、とのことでした。翌朝、迅速な対応へのお礼とともに写真が届き、また道路維持課からも作業完了の報告がありました。迅速な対応は心地良く、これで子供やお年寄りの事故やケガが未然に防がれたのではないかと安どしました。
　 今議会から、この演壇の横に、指の滑り止めが供えられています。私も身を粉にして、神経をすり減らし生きてまいりましたが、何時しか指先の指紋がすり減ってしまいました。また、冷や汗や寝汗は出るものの、うるおいはなくなり、ペーパーをめくるとき、つい、指先をなめてしまいます。先般の委員会行政視察の折、他の市議会の議場において発見し、本市議会においても対応を願いしました。迅速な対応は心地良く、これで品の悪さが出ずに済むと、安どした次第であります。

　 大きなことでも、小さな工夫でも、行政が迅速に動くと言うのは、それ自体に感動があります。その前提には、行政は動かないという、ある種の幻滅があるのかもしれません。
 「兵は拙速を貴ぶ」と言う孫子の言葉があります。正確には「兵は拙速なるを聞くも、今だ巧（たくみ）の久しきを見ざるなり」という言葉です。要するに「多少作戦にまずい点が残っても速かに決着をつければ成功するが、戦いを長引かせて良い結果は得られない。そやもそも戦いが長引いて、国に利益をもたらした例は無い。」という意味です。
 　「兵」すなわち「戦」、それは国家経営、行政の究極でありますから、そのまま政治や行政と読み替えることもできます。

　冒頭に申しましたように、行政が迅速に動くということには、極めて大きな価値があるのであります。

　今回の一般質問のテーマは、行政のスピード感と言う事であります。

佐世保市の連携中枢都市圏の形成について 一問一答方式一般質問⑨

　当局の考えは本市も含めて14市町で、首長による協議会を設置し、合議によって都市圏の将来像や枠組みを決めて、「連携中枢都市宣言」を行い、連携協約を締結し、と言う進め方です。一方私はこの制度が連携先自治体との1対1での連携協約締結が基本になることから、この協議にこそ力を入れるべきとの考えです。結果として私の考える進め方は、「連携中枢都市宣言」は29年度早々に行い、関係の深い自治体から具体的に連携協約締結に向けて協議を進める、と言う事になります。

　私の主張に対し当局は問6において、そのような進め方は他の自治体においても例はなく、事前に連携中枢都市構想をまとめ参加自治体と枠組みを決めて、「連携中枢都市宣言」を行うべきであると主張しています。

　その反論です。

　ここに長崎市と久留米市の連携中枢都市宣言があります。当然圏域の基礎的な数字は違っていますが、文言はさほど変わりません。この宣言には、中核市と言う位置づけの市が、周辺自治体と連携できることを、網羅的、羅列的に書かれており、連携対象自治体が結果的に増えても減っても、この宣言の文言が修正されなければならないものでは無いようです。

　長崎市は昨年６月宣言をし、圏域を時津・長与・諫早と示していますが、１２月２７日の協約締結は時津・長与の２町で、諫早は協約締結に至っていません。

　要するに連携中枢都市宣言に記載されていることはどの都市圏でも当てはまる事、構成自治体が増えようが減ろうが文言が変わるものではない事、簡略に表現すれば連携中枢都市圏形成へ向けての進め方マニュアルをなぞるだけのものです。現実に長崎市の例を挙げています。大事なことは連携相手先自治体と本市が1対1で、どのような連携が可能かを具体的に協議することにあります。結果として連携協定に至らない場合は当然あるのです。

　では、連携の効果が高いところから優先的に協議を進めると言う事になれば、どのような事が考えられるでしょうか。

　次回それを例示します。

佐世保市の連携中枢都市圏の形成について 一問一答方式一般質問⑧

　先行した自治体の事例は後程示しますが、只今のご説明に「協約締結にあたっては、その内容が都市圏全体の将来像にどのように寄与していくのかを考える必要があり、都市圏全体の将来像を踏まえることなしには」との言葉がありました。この考えに基づいてこの都市圏全体の将来像と１３市町の枠組み決定を、首長で構成する協議会の数回の合議で決定し、これに相違しない協約が個別自治体と締結されるというスケジュールが現在示されています。ここに根本的な考えの違いがあります。

「都市圏全体の将来像」、それが連携協約を議会が議決した後に策定される「都市圏ビジョン」の事とすれば、今のご説明では後から来るものが先に来て、議会の見識と責任において行う判断に最初から枠をはめるという事ではないでしょうか。

また「都市圏全体の将来像」と言う単語と「都市圏ビジョン」と言う単語を峻別するならば、本来、協約に先立つ「都市圏全体の将来像」は中核市が中核市たる使命感と責任感において自己決定するものではないでしょうか。その将来像に基づいて連携中枢都市宣言を行い、周辺自治体、この場合１３市町、に呼びかけ、その後１対１で協議し協約締結をしていくという事ではないでしょうか。この協約締結が13市町で行われるとも限りません。結果として締結ができた１対１の協約が積み上がり、それを基に重層的な都市圏ビジョンが策定されるのではないですか。

また、現在のスケジュールでは３０年１０月に「連携中枢都市宣言」を行い、１２月には協約締結式となっています。実質的に僅か１月です。

そこでご提案です。本市においては中核市を目指すと同時に連携中枢都市圏形成を少なくとも２６年には公に表現しています。現在30年10月に計画されている「連携中枢都市宣言」を２９年度早々に行い、すぐさま相手先自治体と1対1で、具体的に協議し、連携効果が高く、進む連携協約の先行締結を目指し、積み上げていくべきではないでしょうか。そうすれば先ほど説明の議会や住民の意見を聞く期間は、１年半以上確保できます。また協約締結に至れば、先んじて政策の実行も可能です。

問7．

この方法こそが「1対1」で協約を積み上げるという、連携中枢都市の姿にふさわしいのではないでしょうか、ご意見をお伺いいたします。

当局の回答）

議員からは、平成２９年度に連携中枢都市宣言を行い、また、随時協議が整った自治体と連携協約を締結していくべきではないのかとのお尋ねがございました。

議員がご指摘されました、平成２９年度に連携中枢都市宣言を行うことは、制度上、可能ですが、連携中枢都市宣言には、連携自治体名や、連携して取り組むことを想定する分野を記載することになっており、他都市の事例を見ても、一般的には圏域の枠組みが決定してから中枢都市宣言が行われております。

また、先ほど申し上げましたように、関係が深いといえども、一自治体ごとに協約を締結し、都市圏を個別に形成していくことは、事実上困難でありますことからも、早い段階で連携中枢都市宣言を行う必要はないものと認識しております。

いずれにいたしましても、圏域全体で確実に果実を得るためにも、周辺自治体の参画判断がなされ、都市圏の枠組みが確定したのちに、連携中枢都市圏形成に係る所要の手続きを進めてまいりたいと存じます。

解説）

　私の提案が「制度上可能である」事なのに、それを討議することなく、０（ゼロ）回答をする事に、まずは問題があります。内部討議重ねていない事で、発言が自己矛盾をきたします。

「一般的には」と言いつつ「圏域の枠組みが決定してから中枢都市宣言」を行うというのは当たり前のことで、ただその枠組みは中核市が「想定」することであって、先に決定できるものではありません。何故ならば連携協約の議会議決を経て、枠組みは決まるからです。

「一自治体ごとに協約を締結し、都市圏を個別に形成していくことは、事実上困難」とありますが、協約はあくまでも1対1の契約であって、複数自治体間で行うものではありません。あたかも透明な用紙に描かれた図が何枚も重ねられ、しかし真上からそれを見ると一つの図になっている、これが重層構造です。中核市と周辺市町の1対1の連携協約が成され、それがＡ自治体・Ｂ自治体Ｃ自治体とそれぞれ個別に協約が締結され、それを平面的に真上から見た時一定の範囲を示しているというのが「圏域・枠組み」です。

佐世保市の連携中枢都市圏の形成について 一問一答方式一般質問⑦

広域連携行政の手段は、今お話の西九州北部地域開発促進協議会を始めいろいろとある訳ですから、連携中枢都市圏形成ならではの事業に、連携中枢都市圏形成ならではの手法で、最速で取り組むべきではないでしょうか。

先程の説明の様に、今回の連携中枢都市圏の形成においては「１対１」、本市と連携相手方自治体とバイで連携協約を締結し、それを積みあげる重層構造であることが、特徴的な事です。

一方現在当局で考えられているスケジュールは、２９年５月第１回協議会、２９年１０月第２回協議会において都市圏枠組み決定、さらに３回４回と協議会が重ねられます。

問6．

個別「１対１」の積み上げ、からするとこの進め方では趣旨が生かされないのではないかと思うのですがいかがでしょうか。

当局の答え）　

連携中枢都市圏形成に係る連携協約の進め方についてのご質問でございました。

連携中枢都市圏形成に連携協約の活用を盛り込んだポイントについて、改めて国に確認しましたところ、「１対１」の協約締結の主旨としましては、複数の自治体に単一のルールを適用するのではなく、都市圏という同一の制度を被せつつも、相手によって協約の内容を変えることができるということが「１対１」のメリットであるとのことでございます。

本市といたしましては、協約を締結するに当たっては、その内容が都市圏全体の将来像にどのように寄与していくのかを考える必要があり、都市圏全体の将来像を踏まえることなしに、一自治体との関係性だけをもって協約を締結することは、難しいと考えておりますし、先行した自治体もそのような事例はございません。

解説）

当局の答えは都市圏全体の将来像を決めて、その中での各連携自治体の役を決めていくという事になります。これはこれでいいのですが、本来は各自治体との連携協定が積み上がり、連携ビジョンと言う連携中枢都市圏の将来像が決まるという流れになっています。

問7ではそうした事を掘り下げます。

佐世保市の連携中枢都市圏の形成について 一問一答方式一般質問⑥

　ここに考えの違いがあります。連携中枢都市圏を実現するプロセスは「連携中枢都市宣言・連携協約の締結・都市圏ビジョンの策定」と段階を経ます。この中で協約締結だけが議会議決を要します。只今ご説明の「様々な関係者を含めた合意形成のプロセス」や「議会や住民のご意見を聞き」などは、この協約締結に向けた作業として行われるべきことで、この部分が遅くまた期間が短くなってしまうのではないかと懸念します。

　今回13市町に呼びかけられたとのことでありました。その内訳は交流人口が数10パーセントの自治体もあれば数パーセントしかない自治体もあります。それがあたかも護送船団方式で、首長を構成メンバーとする協議会方式で合議しながら進めていく訳です。船団の速度は最も遅い船の速度になる様に、こうした協議会での積み上げは最も疎遠な、関係の薄い自治体に足並みを揃えざるを得ず、遅く、しかもなんとも味気のしないものにならざるを得ません。

問５．

そこで質問です。当初から大きく、広く取り組むという事での、13市町の枠組みは適切なのでしょうか。本市含めて１４市町で合議する事であまりに遅く、あまりに希薄になるのではないでしょうか、改めてお考えをお聞きします。

当局の回答

　現在、想定しております圏域の枠組みについてのご質問でございました。

連携中枢都市圏を形成するに当たり、総務省が示す主要な圏域の考え方としまして、

「原則として、通勤通学割合が１０％以上である全ての市町村と連携協約締結の協議を行うことが望ましい」とされており、要綱に基準値として示されている平成２２年の国勢調査の数値によりますと、本市への通勤通学割合が１０％以上の市町としましては、佐々町、波佐見町、川棚町の３町が該当いたします。

一方で、本市としましては、これまで、西九州北部地域開発促進協議会等の各種協議会、また、広域消防、県北医療圏、観光、公共交通等、様々な分野で連携しながら活動してきた実績や、離島航路等の地域課題も踏まえ、これらを素地としながら、通勤通学割合が１０％以上に限らない、県境を跨いだ都市圏形成の可能性もあるのではないかと考えのもと、最大で１３市町を、検討の相手方として想定しているものでございます。

解説）

　佐世保市も含めて14市町の首長による協議会での合議によって積み上げていくという事です。これは問3での当局回答である「周辺市町が求める連携の方策について、個別の対応ができる制度」、「全体が同一の協約を結ぶのではなく、連携中枢都市と周辺自治体が各々「１対１」で連携協約を締結し」と言う事に矛盾し、迅速性が阻害されます。

佐世保市の連携中枢都市圏の形成について 一問一答方式一般質問⑤

　周辺市町との個別対応、「１対１」での連携協約の締結と活用、と言う事ですね（ここはポイントの再確認です）。

連携中枢都市圏への取り組みは、国の施策として平成２６年度には先行モデルの構築事業がなされている。また本市の平成２７年１０月の「まち・ひと・しごと創生総合戦略」においては中核市となる佐世保市がリーダーシップをとり連携中枢都市圏の形成をすると明確に記されているますので、議論としては26年度から進められているかと思います。先程の説明では３１年度からビジョンが動き出すと言う事です。

広域的な連携行政への取り組みは、どの時点がスタートで、どの時点で達成なのか、判断するのが困難です。関係者との協議がスタートで、ビジョンの作成が到達なのか、あるいはビジョンが作成されその形が現れることが到達なのか。ただ市民・住民にとって必要なことは、連携機能の便益が発揮されることです。

問４．

そう考えると、市民・住民にその効果や形が見えるのは構想から早くても5年以上と言う事になりますが、現在計画のスケジュールでは遅くはないかと思いますが、いかがですか。

当局の回答）

議員からは、都市圏形成のスケジュールが遅いのではないかとのお尋ねがございました。

本市といたしましては、西九州北部地域を一つの圏域として、各周辺自治体が有する多様な地域資源や機能を生かしつつ、誰もが住み続けたいと思える圏域を作り上げるためには、様々な関係者を含めた合意形成のプロセスが重要であり、産業、福祉、医療等、様々な分野において、具体的連携を実施するに当たり、その課題を十分検討する必要があると考えております。

また、その内容等については、議会や住民のご意見をお聴きしながら、しっかりとしたプロセスを経た上で、実効性のある取組みとする必要があり、２年というスケジュールは決して遅いとは考えておらず、逆に非常にタイトなスケジュールだと思っております。

解説）

中核市になる事の大きな理由の一つに「連携中枢都市圏形成」がありますので、基本的な課題の中執はすでに取り組まれていると思うのですが。

さて、現在のスケジュールが、「課題を十分に検討」「議会や住民の意見を聞く」様になっているかと言うのが、今後の論戦の展開です。

佐世保市の連携中枢都市圏の形成について 一問一答方式一般質問④

問３．それでは、この連携中枢都市圏形成の進め方において特徴的なことは何でしょうか。

当局の回答

連携中枢都市圏形成を進めていくに当たりまして、特徴的なこととして申し上げるとすれば、先ず、社会的、経済的に中心的役割を果たすべき中核市が、中心市として圏域全体をけん引していくことの意思を明確にするとともに、周辺市町が求める連携の方策について、個別の対応ができる制度となっているということが挙げられます。

 また、都市圏形成の手続きとしまして、連携協約の活用が盛り込まれていることが挙げられます。 この連携協約とは、地方公共団体の柔軟な連携を可能とする仕組みの制度化を目的に、平成２６年１１月の地方自治法改正により規定されたものです。 

ポイントとしては、複数の自治体が連携を行うに当たり、全体が同一の協約を結ぶのではなく、連携中枢都市と周辺自治体が各々「１対１」で連携協約を締結し、議会の議決を経た政策合意を行うということになっており、この部分が特徴的な進め方であると考えております。

解説）
ここから少しずつ本論に入ります。この質問で明確にしたかったのは、広域行政を進める手法として、これまでの「広域市町村圏組合」制度から「中核市による連携中枢都市圏形成」に移行しのだが、現在当局が進めているやり方が、適切なのかと言う事です。つまり、「全体が同一の協約を結ぶのではなく、連携中枢都市と周辺自治体が各々「１対１」で連携協約を締結し」、と言う方法で進められているかと言う事です。
この事で大きく変わってくるものがあると思うのです。

佐世保市の連携中枢都市圏の形成について 一問一答方式一般質問③

問２　第６次総合計画においては平成７年の「佐世保地域広域市町村圏組合」を中心とした周辺自治体との広域的な連携行政の推進が記されています。

そして今後の課題として連携中枢都市圏への取り組みが示されていますが、広域市町村圏組合から連携中枢都市圏形成と言う新たな制度に取り組む事になった経緯、これまでの総括と、連携中枢都市圏の意義について、他都市での取り組み事例などありましたら、具体的にご説明下さい。

当局の答え本市における広域連携の取組みは、永田議員の代表質問の中でも触れさせていただきましたように、周辺地域の中心的役割を担うべく、昭和４７年の「佐世保地域広域市町村圏協議会」に始まり、平成７年の「佐世保地域広域市町村圏組合」という地域連携の取組みを行ってまいりました。 しかしながら、より一層の行財政基盤の強化が求められ、また、より広域的役割を担うために、中核市を目指すべきであるという判断を、議会とともに行ってまいりましたことから、本市は市町村合併に舵を切り、同時に、広域市町村圏組合はその役割を終えたため、平成２１年３月に解散しております。 　その他、広域連携の枠組みとしては、「松浦半島振興協議会」などがありましたが、現在は、昭和５０年、佐賀県の一部を含む圏域で、主に、交通インフラに関して共通の課題を有する自治体により設立された、「西九州北部地域開発促進協議会」が、圏域の底上げを図る取組みを行っているところでございます。 同協議会の圏域は、冒頭申し上げました、連携中枢都市圏の想定圏域に包含されることから、今後は都市圏形成の協議の中で、同協議会との関係についても整理を行っていく必要があると考えております。 これまでも、共通する課題解決に向け、周辺自治体との連携を図ってまいりましたが、中核市となった現在、地域で求められる本市のあり方は、これまで以上に期待されているものと考えています。 議員からお尋ねがございました、他都市の連携事例につきまして、数点お示ししますと、広島県福山市を中心市とする「備後圏域連携中枢都市圏」では、「デニムプロジェクト」として、福山市と岡山県井原市にある７社のデニム関連企業と行政関係者が連携し、ＰＲや販促活動をされており、その他の周辺自治体もイベント等でＰＲの協力をするといった連携が図られております。 加えて、子どもの発達支援として、こども発達支援センターの共同運営や、保育所職員等の合同研修、教職員の教育研修活動等が行われております。 その他、現在、広島県呉市が中心となり進めておられます「広島中央地域連携中枢都市圏」では、圏域住民の斎場の利用料金を、呉市民並に引き下げることで、住民サービスの向上を図ることが検討されているようでございます。

ポイント

広域連携の取り組みはまず「広域市町村圏組合」の手法に始まり、中核市と言う手法に転換し、そのために合併をして行財政基盤の強化を図ったという事です。また、広域連携のツールは他に「西九州北部地域開発促進協議会」があります。

自治体の枠を超えた広域連携とは、つまり民間の経営（生活）は自治体の枠を超えて成立しているのに、自治体が小さな枠で役所の縄張りを決めて行政を行う事は無駄ではないかと言う、自然な発想です。かつて隆盛を誇った建設業は小さな枠での縄張りに安住し次の時代の産業をリードすることもなく、多くは消え去っていきました。

人為的な枠としての行政の範疇から、経済（生活）圏での効率的な公共投資公共サービスを実現しようという事です。

佐世保市の連携中枢都市圏の形成について 一問一答方式一般質問②

連携中枢都市圏形成の取り組みについて、まずは行政当局から説明をしていただくところから、スタートです。

問１

13市町に呼びかけているとの事でございますが、現状と今後のスケジュールについて、ご説明をお願いいたします。

当局の回答

連携中枢都市圏形成に係る取組みの現状と、今後の流れについてお答えします。

現在、都市圏形成に向け、平成２９年度から本市として本格的な検討を進めていくに当たり、現に本市と協力関係にあり、また、今後協力関係を築く必然性が高いと思われる、１３の周辺自治体を訪問させていただき、協議参加への検討を要望しております。

並行して、庁内におきましても、周辺自治体との協議材料として活用するため、連携事業の候補検討・整理や、産業構造・人口動態等の各種データ分析を行っているところでございます。

現段階における都市圏形成の大まかなスケジュールとしましては、平成２９年度から参加しうる周辺自治体との協議会の設立や、実務者間の本格的な協議・検討を開始し、

同年１１月頃には都市圏の枠組みを確定できればと考えております。

その後、確定した枠組みの中で、連携内容に係る再整理を行いながら、平成３０年度中に都市宣言、連携協約締結、そして都市圏ビジョンを策定し、平成３１年度から連携中枢都市圏の取組みを展開してまいりたいと考えております。

私の考え）この赤字の部分が論点で、わざわざ協議会を作って合議で決めることなのか、その事で政策実現が遅くなるのではないか、と言う事を一班質問では詰めていくというのが狙いでした。

佐世保市の連携中枢都市圏の形成について 一問一答方式一般質問①

　かつて「北松浦海洋クラスター都市構想」と言う住民運動が大きく盛り上がった。この運動の中心は北松浦青年会議所であったと自負をしている。この北松浦青年会議所は当初北松浦郡陸部７町をエリアとして「七つの志（こころ）　七つの力　今一つに　北松浦」をスローガンに結成されたのだが、ここからも分かる様に小さな自治体の枠を超えて「連携」し、地域を活性化しようという事である。
　この運動と同時に進めていたのが「市町村合併」である。結果として北松浦郡陸部7町合併による「市」の誕生には至らなかったが、今日のように合併に至る大きな力となったと、これもまた、自負をしている。
　そして今回、佐世保市が中核都市となったことを受けて、「連携中枢都市圏構想」が謳われるようになった。これは佐世保市を中核都市とした地域間連携であり、クラスター都市構想の最新版であると思っている。
　であるから、「連携中枢都市圏構想」には思い入れが大きい。行政のおもちゃにされてたまるか、これは地域活性化のツール、てこ、であると思っている。

そんな事で今回の一問一答方式による一般質問をこのブログで再現しながら、本当にこの行政主導でいいのか、考えてみたい。